在2012年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上，“提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”首次作為重要政策方向被明確提出，這標志著在我國人口紅利即將到達“拐點”之時，城鎮(zhèn)化將成為經(jīng)濟新增長點，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。

　　在新型城鎮(zhèn)化即將起航之時，無論是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，還是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動，加速產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，都離不開宏觀政策層面的全力保駕護航。比如，土地制度改革將作為城鎮(zhèn)化的重要突破口進一步提速，在審議中的土地管理法修正案草案將開啟征地制度改革，為下一步推進城鎮(zhèn)化進程掃清法律障礙；而《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃》將為號稱能拉動40萬億元投資的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供一個全面的綱領(lǐng)性文件。對此，記者擬通過對中央政策及未來配套的措施進行梳理，試圖為將來的城鎮(zhèn)化發(fā)展描繪出一個初步的路線圖，并探尋如何成功打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的這把神秘鑰匙。

　　隨著新型城鎮(zhèn)化進程的加快，土地制度改革日益顯現(xiàn)出緊迫性。在這一改革過程中，最引人注目的當(dāng)屬去年年底全國農(nóng)業(yè)工作會議中提及的“5年內(nèi)基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作”。

　　“5年的時間有些緊張，還有很多問題需要厘清。”昨日（1月6日），一名不久前曾參與新型城鎮(zhèn)化農(nóng)村經(jīng)濟情況調(diào)研的專家對記者表示，隨著城鎮(zhèn)化的推進，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作近期也在密集展開，涉及的問題主要包括登記資金、配套政策的跟進等。

　　50個縣市已展開試點

　　記者從農(nóng)業(yè)部獲悉，未來將擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點范圍，爭取用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系建設(shè)，探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準入制度。加大對種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體的扶持力度。

　　上述專家透露，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前已有50個縣（市、區(qū)）展開了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的登記工作。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，要在5年的時間內(nèi)完成這項工作，時間比較緊張。在新型城鎮(zhèn)化推進的過程中，土地制度改革將是一個繞不過去的問題。

　　這名專家表示，未來的擴圍工作重點將放在如何根據(jù)地形地貌選擇適宜的測繪方法、有效降低登記成本等技術(shù)性問題；如何科學(xué)把握政策界限，妥善解決試點可能遇到的各類糾紛問題，以及承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題上。

　　至于改革的進程，未來兩年首先是加速擴大試點，在擴大的同時繼續(xù)調(diào)研、記錄、分析試點過程中遇到的棘手問題，然后根據(jù)平原與山地、南方與北方等地域差異及經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r差異等諸多因素，進一步完善制定詳細的試點方案，并隨著新型城鎮(zhèn)化的推進而隨時調(diào)整。

　　他指出，目前比較有代表性的問題是，在登記過程中土地測量面積和合同簽訂面積不太一致，未來兩年提速擴圍時，將會在測查手段上多加改善，并在政策性的指導(dǎo)意見中加以體現(xiàn)，盡快建立、健全一套完整的土地登記技術(shù)規(guī)程。

　　須避免急于求成現(xiàn)象

　　而在土地登記的資金保障方面，上述專家透露，接下來將從土地登記的人員配置、信息系統(tǒng)建設(shè)及其他支持方面確定資金籌措的方向。當(dāng)記者追問未來兩年擴圍試點的詳細城市名單及推廣進度時，他表示目前尚未確定，不方便談?wù)摗?/SPAN>

　　中投顧問房地產(chǎn)行業(yè)研究員殷旭飛認為，試點擴圍有效的執(zhí)行和推廣需要地方政府的大力支持以及民眾的積極配合。地方政府在其中應(yīng)起到良好的引導(dǎo)作用，在具體任務(wù)執(zhí)行時，要制定詳細的實施方案，分解任務(wù)，合理安排進度。在試點的選擇上，要科學(xué)決策，選取有代表性、土地承包管理機制相對健全的地區(qū)，因地制宜，循序漸進，在協(xié)商的基礎(chǔ)上取得民眾的支持和信任?，F(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在地塊不實、面積不準，權(quán)利主體不清等問題。選擇在此時展開擴圍，對建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有重要意義。

　　殷旭飛認為，在擴圍過程中，可能會存在地方政府急于求成，甚至違背農(nóng)民意愿強行推行的現(xiàn)象。未來兩年中，地方政府須因地制宜，在協(xié)商的基礎(chǔ)上，既滿足農(nóng)民的意愿，又實現(xiàn)擴圍的順利開展。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點范圍的擴大，有利于維護農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和物質(zhì)權(quán)利，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

　　與戶籍制度改革配套而行

　　在新型城鎮(zhèn)化的推進過程中，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作為重點的土地制度改革面臨著另一個難題，就是戶籍制度改革。

　　殷旭飛直言，對于有能力留在城市的農(nóng)民，其宅基地和承包經(jīng)營權(quán)可嘗試實現(xiàn)上市自由流轉(zhuǎn)，在目前體制下仍然有一定的局限性，戶籍制度改革須配套而行。他認為，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利的界定主要以“戶籍”作為標準，但在實際情況中，遷入城鎮(zhèn)而未享受城市保障的農(nóng)戶，其作為集體經(jīng)濟成員的權(quán)利往往得不到有效的保護。合理界定集體經(jīng)濟成員權(quán)利還需政府加強頂層制度建設(shè)，結(jié)合我國實際情況進行合理界定。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵等對此開出的藥方是，戶籍制度、土地制度改革要聯(lián)動。在戶籍方面，先讓長期在城市打工的農(nóng)民工能夠市民化；土地方面，要提高農(nóng)村征地補償，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地同權(quán)同價參與城鎮(zhèn)開發(fā)。他認為，中國實行城鄉(xiāng)二元戶籍積累的矛盾和問題十分嚴重，當(dāng)務(wù)之急是把攻堅的改革和阻力較小的改革分頭推進，比如目前舉家遷徙到城鎮(zhèn)的外來農(nóng)村人口有4000萬人，如果能夠先讓這批人真正市民化，這樣既可以減少城市戶改壓力，也會緩解長期積累的矛盾。

　　連日來，多名業(yè)內(nèi)專家、官員在接受中央媒體采訪時也透露，未來的土地制度改革將與戶籍制度改革配套并行。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊透露，接下來戶籍制度改革的方向是將附著在戶口上的福利逐步剝離，逐步突破戶籍與福利合一的社會管理制度。分類調(diào)整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農(nóng)民工在就業(yè)居住地有序落戶。逐步全面放開在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)的落戶限制，進一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現(xiàn)行戶口遷移政策。

　　韓俊表示，目前，絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿意以放棄承包地和宅基地來換取城鎮(zhèn)戶籍，在這一點上，必須完全尊重個人意愿，不能把農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶口與放棄農(nóng)村土地權(quán)利掛鉤，不得強制或變相強制收回。按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機制。