近日，一則“全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制”的消息，如一石激起千層浪。

6月26日，國家發(fā)改委主任徐紹史在《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》中說：“全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！?/P>

上述表述被媒體解讀為，我國第一次明確提出各類城市具體的農(nóng)民城鎮(zhèn)化路徑。

“小城鎮(zhèn)放開戶籍限制，并不新鮮。但是，由于農(nóng)村相對寬松的計劃生育政策和不愿意放棄土地權(quán)益，小城鎮(zhèn)戶籍對相當(dāng)一部分農(nóng)民的吸引力并不高。”

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英，在接受采訪時表示，在開放大中城市戶籍“尚需時日”的情況下，作為戶籍改革第一步的小城鎮(zhèn)，如何真正吸引來農(nóng)民落戶，是一個現(xiàn)實而迫切的話題。

黨國英開出的藥方是：戶口先落，待遇不變。

城鎮(zhèn)化率究竟是多少

52.6%與35.2%，一個是統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率，一個是權(quán)威人士估計的實際城鎮(zhèn)化率。兩個數(shù)字之間，橫著戶籍制度這堵“墻”。

改革開放以來，城鎮(zhèn)化一直是一條發(fā)展主線。新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子上任后，城鎮(zhèn)化更被放在了重點(diǎn)推進(jìn)的位置。新型城鎮(zhèn)化的“紅利”不言而喻，僅從經(jīng)濟(jì)角度看，全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任辜勝阻曾向媒體估計，其至少可以通過內(nèi)需消費(fèi)，拉動3%到6%的GDP。

我國城鎮(zhèn)化的確發(fā)展迅猛。

發(fā)改委報告顯示：2000年以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個百分點(diǎn)；2012年城鎮(zhèn)的總?cè)丝跒?億1182萬，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.57%。這意味著，截至去年年末，我國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段。有媒體解讀認(rèn)為，由改革開放時的17.9%城鎮(zhèn)化率發(fā)展到今天，我國城鎮(zhèn)化率已與世界平均水平相當(dāng)。

但專家估計的另外一個數(shù)字，卻沒有那么“樂觀”。

中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在今年的一次公開演講中稱，約52.6%的城鎮(zhèn)化率背后，約1/3的人沒有城鎮(zhèn)戶口。

“把他們刨掉，按公安部戶籍的統(tǒng)計，我們真實的城鎮(zhèn)化率是35.2%?！标愬a文指出，“也就是說，我們實際有城鎮(zhèn)戶籍的人口不到4億8000萬。”一紙戶籍，削去了約三成城鎮(zhèn)化率。

此說法也得到了清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明的認(rèn)同。他告訴記者，52.57%是寬口徑的統(tǒng)計結(jié)果而來。“統(tǒng)計的是在城市居住工作6個月以上的常住人口，而常住人口未必都有本地戶籍?！?/P>

有媒體報道，我國被納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計的，有約2.63億農(nóng)民工及其家屬。僅以深圳一地為例，深圳市官方統(tǒng)計顯示：截至2012年末，全市常住人口1300.18萬人，而戶籍人口僅為304.94萬人，二者相差3倍。

30位學(xué)者上書國務(wù)院建議放松異地高考戶籍限制，調(diào)查顯示99%單位招聘要求本地戶籍……近年來，關(guān)于戶籍與非戶籍人口在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等方面的不平等報道，頻頻曝出。一紙戶籍，承載了太多民生之痛。

土地權(quán)益最令農(nóng)民“割舍不下”

土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，此現(xiàn)象已引起中央政府的警惕。

李克強(qiáng)總理在上任之初，就提出了“新城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，要求實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。蔡繼明認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的最重要特點(diǎn)，“就是遷移而來的人口，要與本籍居民享受同等的公共服務(wù)和社會福利?！?/P>

在此背景下，全面放開小城鎮(zhèn)和小城市的落戶限制，顯得頗令人振奮。而諸多受訪專家告訴記者，我國小城鎮(zhèn)戶籍早已“松動”，現(xiàn)實情況可能比新聞中走得更遠(yuǎn)。

記者查詢發(fā)現(xiàn)，我國戶籍制度改革的腳步，可追溯到1984年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，使當(dāng)時450多萬農(nóng)民工，轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口。近年來，改革步伐日漸加快，尤其2011年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》印發(fā)實施后，前述發(fā)改委報告顯示，目前已有18個省(區(qū)、市)出臺了具體實施意見，14個省(區(qū)、市)探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。

經(jīng)中國青年報記者梳理，已建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度的城市，早在2003年起就開始出現(xiàn)。其中不僅包括嘉興、惠州等小型城市，蘭州、沈陽、廣州、福州、南寧、昆明等省會城市也不鮮見。據(jù)公安部統(tǒng)計，2010~2012年，全國農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬人，平均每年835萬人。

但一個耐人尋味的數(shù)據(jù)是：截至2012年年底，國家統(tǒng)計局發(fā)布的農(nóng)村人口總數(shù)約6.4億。近三年來落戶城鎮(zhèn)的，僅為其中的3.9%。

“給戶籍制度‘松綁’來帶動城鎮(zhèn)化是一方面，但一個現(xiàn)實是：農(nóng)民并不一定都愿意轉(zhuǎn)戶籍?！秉h國英向記者分析，農(nóng)村相對寬松的計劃生育政策和不愿意放棄土地權(quán)益，或成為農(nóng)民戶籍不愿向小城鎮(zhèn)遷移的兩大理由。

“這些年，小城鎮(zhèn)戶籍限制已經(jīng)放松很多，有些甚至已經(jīng)完全放開。但農(nóng)民進(jìn)城的首選還是大中城市，而不是小城鎮(zhèn)?！辈汤^明告訴記者，原因除了缺乏一流的教育、醫(yī)療和社會保障服務(wù)外，“小城鎮(zhèn)沒有發(fā)達(dá)的二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民也不太可能在小城鎮(zhèn)就業(yè)?！?/P>

黨國英則提示，令部分農(nóng)民對是否“落戶”小城鎮(zhèn)心存猶疑的，更多是一筆經(jīng)濟(jì)賬。

“伴隨糧食價格的上升與農(nóng)民對土地價值的重視，東部沿海地區(qū)的農(nóng)民，已經(jīng)不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口。在農(nóng)村地區(qū)交通狀況的改善與新農(nóng)村建設(shè)日益推進(jìn)的過程中，中西部地區(qū)的農(nóng)民，也開始不愿進(jìn)入當(dāng)?shù)氐男〕擎?zhèn)落戶了。”早在2007年，戶籍制度堅冰還未加速消融時，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副所長張翼就這樣撰文分析。

在今年“兩會”上，辜勝阻再次提及，農(nóng)民市民化的前提，是農(nóng)民工有穩(wěn)定的就業(yè)，公共服務(wù)的均等化，還有安居條件等。因此在他看來，戶籍改革更多針對的，是部分長期生活工作在城市、有穩(wěn)定的職業(yè)和住房的人。

“農(nóng)村戶籍附著著宅基地、承包地、林地和很多補(bǔ)貼，農(nóng)民不一定愿意放棄這些利益?！?/P>

“‘舍不得土地’，其實是現(xiàn)在的農(nóng)民感受到了城鄉(xiāng)利益格局的巨大變化?！睆V州大學(xué)社會發(fā)展研究院副院長教授謝建社對媒體總結(jié)道。

戶口先落，待遇不變

戶籍制度改革不是簡單地?fù)Q一張紙，而意味著平等的身份和平等的待遇。但教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房的均等化……沒有一項不需要巨額財政支持。

農(nóng)民放棄農(nóng)村戶口“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”城市后，其“市民待遇”能否真正實現(xiàn)，才是令部分農(nóng)民如此糾結(jié)的主因。

此疑慮并非空穴來風(fēng)。知名網(wǎng)友周克成建議農(nóng)民“慎重加入城市戶口”，因為一旦待遇沒拉平，又喪失了土地權(quán)益，就得不償失。

而因為拉平待遇，政府的財政負(fù)擔(dān)不容忽視。

按陳錫文在演講中披露的數(shù)據(jù)，2011年，約有80%的農(nóng)民工沒有參加保險；目前，約1.25億農(nóng)村戶口的孩子，正處在義務(wù)教育階段。中國社科院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告》算了一筆賬：假設(shè)到2020年，中國每年的城鎮(zhèn)化率以0.8%到1.0%的速度推進(jìn)，2020年中國城鎮(zhèn)化率超過60%，今后還將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，需要40萬億元至50萬億元。

巨大的財政負(fù)擔(dān)壓力下，北京、上海等一線城市對人口城鎮(zhèn)化并不熱心，甚至多有抵制。

如何“破題”？專家們意見不同。

黨國英認(rèn)為，如果本著漸進(jìn)改革的思路，錢并不成為問題。

他給出的方案是：戶口先落，待遇不變。即農(nóng)村人口到城市落戶，在社會保障上仍沿用農(nóng)民待遇，但要允許農(nóng)民暫行保留土地的權(quán)益。即農(nóng)民仍能保留其在原籍的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，想退出的則由政府給與相應(yīng)的補(bǔ)助?！半m然有些人會覺得不公平，但只有擱置爭議才能改革。而且，人落戶以后，城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)就可以享受了。”他說，至于何時拉平待遇，“不同的城市，可以根據(jù)各自的財政情況自行決定”。

他進(jìn)一步分析，進(jìn)入城市的很多農(nóng)民都是青壯年勞動力，這部分人能為城市增加財富，并且在未來幾十年內(nèi)，只繳納養(yǎng)老金的費(fèi)用而不需要從政府領(lǐng)取社會保障金?！斑@在總體上，是增加了城市政府的財政收入。增加的收入可以用在‘拉平待遇’上。”

他認(rèn)為，如采取以上措施，大、中、小城市的戶籍改革完全可以同步走。

華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心主任徐勇則強(qiáng)調(diào)，土地制度的改革應(yīng)該“先行”。

他告訴記者，農(nóng)民的耕地、宅基地等資產(chǎn)，因為現(xiàn)行制度下而無法轉(zhuǎn)化為資本，“沒有錢的農(nóng)民根本無法進(jìn)城定居”。

但中國社會科學(xué)院學(xué)部委員張曉山提示，土地制度作為消除二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的關(guān)鍵點(diǎn)，也是各方的利益交匯，“單兵突進(jìn)是不可能的，必須要進(jìn)行全方位配套的綜合、深層次改革”。其中，至少要包括國民收入分配體系、財稅體制、行政管理體制和干部考核晉升體系。

蔡繼明認(rèn)同此觀點(diǎn)?！盀檫M(jìn)一步促進(jìn)‘人的城鎮(zhèn)化’，土地制度以及中央政府對地方政府的考核體系，都需要改革?！彼f，“例如，將地方政府吸收外來人口為本地居民的比例數(shù)量，與中央政府財政轉(zhuǎn)移支付的力度相掛鉤。這樣，可以減輕地方政府的財政壓力?！?/P>

他認(rèn)為，與之掛鉤的，還可以有新增建設(shè)用地的指標(biāo)和地方官員的政績考核?！澳阋黾咏ㄔO(shè)用地、擴(kuò)大城市，就要用來吸收外來人口。你對‘人的城鎮(zhèn)化’做了多大貢獻(xiàn)，要根據(jù)這個來考核你的政績?！?/P>