――專訪國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英

近來，輿論關(guān)于土地制度改革的消息不斷，社會(huì)關(guān)注度極高。本刊記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英，解析土地制度改革的前景，他認(rèn)為，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，保障可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，將成為土地制度改革的突破口。

記者：當(dāng)前社會(huì)各界熱議土地制度改革，對此也充滿期待。您怎么看這一現(xiàn)象？

劉守英：這說明土地制度關(guān)系整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，社會(huì)關(guān)注度很高，而與此同時(shí)，我國的土地制度也確實(shí)存在一些弊端，大家都期望通過改革加以完善。我認(rèn)為，現(xiàn)行土地制度的主要弊端是：權(quán)利二元、市場進(jìn)入不平等、價(jià)格扭曲和增值收益分配不公。

記者：針對上述弊端，下一步應(yīng)如何設(shè)計(jì)土地制度改革的總體框架和基本方向？

劉守英：我認(rèn)為下一步土地制度改革的方向大體是：按照憲法多種所有制共同發(fā)展和平等保護(hù)物權(quán)的精神，建立城市國有土地與農(nóng)村集體土地兩種所有制權(quán)利平等的土地產(chǎn)權(quán)制度；建立城鄉(xiāng)土地平等進(jìn)入、公平交易的土地市場；建立公平、共享的土地增值收益分配制度；建立與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的土地財(cái)產(chǎn)稅制度；建立公開、透明、規(guī)范的國有土地資產(chǎn)經(jīng)營制度和土地融資制度；建立以規(guī)劃與用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。

記者：前一陣媒體報(bào)道的農(nóng)村建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)問題，您對此有何看法？

劉守英：在這個(gè)問題上，總的思路是明確的，就是要構(gòu)建兩種所有制土地權(quán)利平等的產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)不同主體平等參與和分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的機(jī)會(huì)。

具體而言，就是一方面要賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)；以用途管制為唯一的準(zhǔn)入門檻，在用途管制下，農(nóng)民集體土地與其他主體土地依法享有平等進(jìn)入非農(nóng)使用的權(quán)利和平等分享土地非農(nóng)增值收益的權(quán)利。

另一方面要建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場。打破目前地方政府獨(dú)家壟斷供地的格局，實(shí)現(xiàn)同一交易平臺、不同主體平等供地的局面。只要符合相關(guān)法律，遵守交易規(guī)則，無論政府還是農(nóng)民集體、國有土地用地單位等，都可以在統(tǒng)一的土地交易市場從事土地交易。

記者：征地制度改革關(guān)注度同樣很高，其前景如何？

劉守英：征地制度改革是必然的。我想，這項(xiàng)改革將主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：改征地補(bǔ)償由按原用途倍數(shù)補(bǔ)償為公平補(bǔ)償；完善征地安置制度；將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系；探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)；完善征地補(bǔ)償爭議協(xié)調(diào)裁決制度，暢通救濟(jì)渠道，維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。

推進(jìn)征地制度改革的核心，是促進(jìn)土地收益的更公平分配，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)對土地增值收益的共享。這方面，我認(rèn)為必須改變目前土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會(huì)的機(jī)制，保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償和土地級差地租，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金。應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸政府”，保證“漲價(jià)歸公”的土地增值回饋社會(huì)。

記者：土地已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的一道坎，改革將從何處突破？

劉守英：我認(rèn)為，圍繞保障城鎮(zhèn)化用地，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、盤活存量用地、提高土地利用效率等，將成為土地制度改革的突破口。

具體措施包括：制定工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)和經(jīng)營性用地權(quán)屬處理和增值收益分配辦法；制定公益性用地轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)用地土地收益分配和權(quán)屬管理辦法；制定城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集體用地參與城市建設(shè)制度規(guī)則與辦法；制定農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化與農(nóng)村宅基地處置辦法等。在這幾個(gè)方面通過擴(kuò)大試點(diǎn)，可以為土地制度全面改革提供經(jīng)驗(yàn)。

記者：土地制度改革如何順利推進(jìn)？

劉守英：土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，建議先選取若干典型地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，再予以總結(jié)，上升到國家政策。與此同時(shí)，就改革進(jìn)程和優(yōu)先順序進(jìn)行全面部署。

我的看法是，第一階段，在總結(jié)現(xiàn)有土地改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，擴(kuò)大土地制度綜合改革試點(diǎn)范圍；完成承包地、宅基地、林地等確權(quán)登記頒證；推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和存量建設(shè)用地進(jìn)入市場改革；實(shí)施以公平補(bǔ)償為核心的征地制度改革；規(guī)范地方融資平臺、擴(kuò)大地方自主發(fā)債范圍。

第二階段，重點(diǎn)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；探索國有土地資本化經(jīng)營模式；建立土地財(cái)產(chǎn)稅制度，形成新的土地增值收益分配機(jī)制；形成多渠道的地方政府融資體系。

第三階段，基本確立兩種土地所有制權(quán)利平等、市場統(tǒng)一的現(xiàn)代土地制度和以規(guī)劃和用途管制為手段的現(xiàn)代土地管理體制。（記者 高遠(yuǎn)至）