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劉劍文，中國財(cái)稅法學(xué)研究會會長，北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任。

對話背景

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中提出落實(shí)稅收法定原則，在深化財(cái)稅體制改革部分，《決定》提出完善立法，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革。

今年3月初，在十二屆全國人民代表大會第一次會議上，全國人大代表趙冬苓聯(lián)合31位代表，提出了《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》，呼吁全國人大盡快收回已經(jīng)下放近30年的稅收立法權(quán)，稅收法定這一問題受到社會各界的強(qiáng)烈關(guān)注。

我國現(xiàn)有的18個稅種中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅這3個稅種由法律規(guī)定，其他的稅種都是由行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定。2011年春節(jié)前夕，上海、重慶兩地開始試點(diǎn)對于居民的自有房屋征房產(chǎn)稅，從房產(chǎn)稅試點(diǎn)至今，這種以地方政府名義、由地方政府制定并由其自行發(fā)布改革試點(diǎn)方案進(jìn)行征稅的合法性一直存有爭議。

日前，劉劍文接受了中國青年報(bào)記者的專訪。他指出，落實(shí)稅收法定原則寫進(jìn)《決定》是我國改革和法治建設(shè)的重大突破。

稅收法定的核心是“法”，征稅目的和程序必須由法律規(guī)定

中國青年報(bào)：你怎樣看落實(shí)稅收法定原則寫進(jìn)《決定》？

劉劍文：這是稅收法定原則第一次寫進(jìn)黨的重大綱領(lǐng)性文件，《決定》積極回應(yīng)了學(xué)界多年的呼吁，值得注意的是，這一句話是寫在“推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)”這一條中的。

另外，在《決定》“推進(jìn)法治中國建設(shè)”部分中著重強(qiáng)調(diào)了對法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查以及對行政執(zhí)法的監(jiān)督，這就表明，法治中國離不開一個在立法與監(jiān)督上積極發(fā)揮更大作用的人民代表大會制度，落實(shí)稅收法定原則，核心在于還權(quán)人大，由最高立法機(jī)關(guān)掌握稅收立法權(quán)。

中國青年報(bào)：作為納稅人的普通公眾應(yīng)該如何理解稅收法定原則？

劉劍文：稅收應(yīng)被理解為國家提供公共物品和公共服務(wù)的必要成本，因此，稅收征納應(yīng)當(dāng)獲得人民的同意，現(xiàn)代國家人口眾多，這種“同意”通常表現(xiàn)為間接同意，即由民意代表機(jī)關(guān)制定法律來規(guī)定稅收事務(wù)。

稅收法定原則的核心在于“法”，“法”僅指狹義的法律，就是由最高立法機(jī)關(guān)通過立法程序制定的法律文件，在我國，就是指全國人大及其常委會制定的法律，不包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。

之所以要求以法律的形式來規(guī)定稅收基本事項(xiàng)，可以從民主性和科學(xué)性兩方面來解釋。一方面，立法主體不同的背后，實(shí)際上是人民參與程度和人民意志代表程度的差異，法律的制定機(jī)關(guān)同時也是最高民意代表機(jī)關(guān)，天然地具有最強(qiáng)的民主性，法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的民主性則依次減弱。另一方面，立法的位階越高，其制定程序越正式、規(guī)范、透明，法案的科學(xué)性水平也越有保障，相應(yīng)地，耗費(fèi)的立法成本也更高。劃分法律位階，就是為了合理配置立法資源，對重要性不同的事項(xiàng)采取不同的立法程序。稅收作為調(diào)整國家與國民財(cái)富分配的關(guān)鍵事項(xiàng)，直接涉及每個公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，地位類似于刑法的罪刑法定原則，應(yīng)當(dāng)以法律形式規(guī)定。

在我國，堅(jiān)持稅收法定原則意義尤其重大，在建設(shè)法治中國的進(jìn)程中，必須以法治方式處理好國家與納稅人、立法與行政、中央與地方等多維度的復(fù)雜關(guān)系，稅收同時涉及這些方面，需要以高位階的法律來科學(xué)界定各方關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)納稅人依法納稅、征稅機(jī)關(guān)依法征稅、國家依法取得財(cái)政收入。

下放了近30年的稅收立法權(quán)如何收回

中國青年報(bào)：許多普通公眾是在今年全國人大會上趙東苓提出那個議案以后，才了解到我國目前只有3個稅種是由法律來規(guī)定的。

劉劍文：確實(shí)是這樣，稅收法定原則決定了“一稅一法”，但是目前我國由全國人大及其常委會制定的法律只有《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》，十一屆全國人大常委會制定了《車船稅法》，除了這3部法律，還有一部規(guī)定征稅程序等一般性事務(wù)的《稅收征收管理法》。

其他領(lǐng)域的稅收實(shí)體或程序性事項(xiàng)均由國務(wù)院及財(cái)稅行政主管部門制定行政法規(guī)和行政規(guī)章。學(xué)界曾經(jīng)做過統(tǒng)計(jì)，大約有30部行政法規(guī)、50部行政規(guī)章和5500部規(guī)范性文件，實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中真正在發(fā)揮作用的就是這些規(guī)范性文件。

十一屆全國人大常委會在2009年6月廢止了1984年的稅收立法授權(quán)，1985年全國人大授權(quán)國務(wù)院可以在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面制定暫行規(guī)定或條例，目前依然有效。

回顧全國人大在1984年、1985年所作的兩次授權(quán)，在當(dāng)時稅種分散、稅制建設(shè)需求急切的歷史情境下，是一種迫不得已的選擇，對我國特定時期的稅法體系完善和經(jīng)濟(jì)體制改革起到了推動作用，具有一定合理性。

中國青年報(bào)：《決定》里提出要落實(shí)稅收法定原則，怎樣理解落實(shí)？應(yīng)該如何落實(shí)？

劉劍文：要分步驟推進(jìn)，不可能一下子實(shí)現(xiàn)，有兩種途徑可以選擇，一是仿照2009年十一屆全國人大常委會廢止部分法律的形式，選擇恰當(dāng)時機(jī)，廢止1985年的稅收立法授權(quán)，這種路徑比較直接，但可能會在不同部門之間產(chǎn)生沖突。

二是不明確廢止1985年的稅收立法授權(quán)，通過將現(xiàn)行涉及稅收的行政法規(guī)逐步上升為法律的方式，間接收回過去的授權(quán)，這樣最終實(shí)現(xiàn)了淡化稅收立法授權(quán)的效果，不過需要耗費(fèi)更多時間。

中國青年報(bào)：1984年、1985年的兩次全國人大的授權(quán)立法使稅收立法權(quán)已經(jīng)下放了近30年，在今后堅(jiān)持稅收法定原則中，應(yīng)該如何處理稅收立法授權(quán)？堅(jiān)持稅收法定原則是否意味著，今后最高立法機(jī)關(guān)不能將稅收立法權(quán)授權(quán)給國務(wù)院？

劉劍文：《立法法》中規(guī)定，稅收等事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人大以及常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對其中部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。

比如，《決定》里提出加快資源稅改革，在這種領(lǐng)域的稅種立法技術(shù)尚不成熟的情況下，授權(quán)國務(wù)院先行探索是無可厚非的合理措施，對國務(wù)院進(jìn)行適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎ㄊ跈?quán)并不違背稅收法定原則的要求。

我國當(dāng)下的稅收立法授權(quán)，大多采取整體授權(quán)、空白授權(quán)的方式，對相關(guān)的目的、范圍、程序、期限等因素缺乏足夠限制，對行政機(jī)關(guān)行使法律制定權(quán)力也缺乏過程監(jiān)督和中間審查，容易造成混亂、失控，缺乏標(biāo)準(zhǔn)的授權(quán)，如同給被授權(quán)機(jī)關(guān)開出一張空白支票，使其獲得無限制的授權(quán)。

畢竟，讓作為稅收法律關(guān)系一方的行政機(jī)關(guān)“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員”，喪失中立性和客觀性。實(shí)踐中，國務(wù)院往往全權(quán)下放或轉(zhuǎn)授權(quán)某個中央部門來制定稅收規(guī)范，而部門立法現(xiàn)象一旦泛濫，稅收法律難免演變?yōu)橐恍┎块T爭奪權(quán)力的手段。

在稅收立法授權(quán)過程中，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注幾個問題：一、在授權(quán)的同時必須對行政機(jī)關(guān)授權(quán)立法的目的、范圍、內(nèi)容等加以嚴(yán)格限定，實(shí)行具體、個別的授權(quán)而非概括籠統(tǒng)性的授權(quán)形式；二、增強(qiáng)稅收授權(quán)立法的全過程監(jiān)督和結(jié)果反饋，使每次授權(quán)都能成為權(quán)責(zé)關(guān)系明晰、始終如一的鄭重托付；三、授權(quán)之后，仍須快速跟進(jìn)稅收立法步伐，時機(jī)成熟時就將相關(guān)的基本事項(xiàng)以全國人大或其常委會立法的形式頒布，防止稅收行政法規(guī)的長期實(shí)行架空立法機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)。

以房產(chǎn)稅立法為突破落實(shí)稅收法定

中國青年報(bào)：《決定》第五部分深化財(cái)稅體制改革中，提出必須完善立法，應(yīng)該如何理解？

劉劍文：我的理解是，這傳遞給社會很明顯的信號，財(cái)稅體制改革必須堅(jiān)持法律主導(dǎo)，這個法律要由全國人大及其常委會來制定，不是行政法規(guī)，搞好頂層制度建設(shè)，這個制度建設(shè)就是立法，實(shí)現(xiàn)良法善治。

中國青年報(bào)：《決定》在深化財(cái)稅體制改革中的完善稅收制度這部分，提到兩種稅：一個是推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡化稅率；另一個是加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革?！稕Q定》為何提到這兩種稅？

劉劍文：目前我國稅收制度正在進(jìn)行兩大改革，一是營業(yè)稅改增值稅的改革，一個就是上海、重慶已經(jīng)進(jìn)行了近3年的房產(chǎn)稅試點(diǎn)。

《決定》對房地產(chǎn)稅的表述是加快立法并適時推進(jìn)改革，和前面提到的完善立法聯(lián)系起來看，決策者的思路很清晰，就是要由全國人大及其常委會進(jìn)行立法。

10月底公布的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，增值稅法等若干單行稅法屬于一類立法項(xiàng)目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，提到增值稅，并加上“等若干單行稅法”，這就說明全國人大要逐步推進(jìn)稅收立法，逐步實(shí)現(xiàn)“一稅一法”。

公眾說的房產(chǎn)稅只是房地產(chǎn)稅收體系的一個稅種，還應(yīng)包括城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅、耕地占用稅，目前規(guī)范這4個稅種的都是行政法規(guī)，因此就要加快立法，使稅收法定原則在房地產(chǎn)稅收領(lǐng)域中得到落實(shí)。

中國青年報(bào)：公眾對于房產(chǎn)稅非常關(guān)心，《決定》提到了相關(guān)問題，你怎樣看？

劉劍文：目前個人最主要的私人財(cái)產(chǎn)就是房產(chǎn)，學(xué)界對于上海、重慶兩地的房產(chǎn)稅試點(diǎn)一直有批評，認(rèn)為征稅的合法性不足，從目前的情況來看，試點(diǎn)的效果不是特別明顯，主張對住宅在保有環(huán)節(jié)開征房產(chǎn)稅的人期望通過房產(chǎn)稅為地方政府創(chuàng)造一個新的較大的稅源，但是目前的稅收收入很有限。

另外，房產(chǎn)稅是直接稅，納稅人對征稅的反應(yīng)最為敏感、直接，因而很需要通過立法來推進(jìn)改革，以此凝聚共識、減小阻力，以程序正當(dāng)性保障目的正當(dāng)性。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，《決定》中關(guān)于房產(chǎn)稅立法的表述僅僅是指由國務(wù)院修訂《房產(chǎn)稅條例》，不得不說這是一種誤讀?！稕Q定》中專門提出“加快房地產(chǎn)立法并適時推進(jìn)改革”，就是表明要由全國人大制定《房產(chǎn)稅法》，并且要加快立法進(jìn)程。我認(rèn)為，房產(chǎn)稅立法應(yīng)當(dāng)成為落實(shí)稅收法定原則的突破口，成為今后稅收立法的標(biāo)桿。