[ 一號文件首次提出，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。同時提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價 ]

經(jīng)歷2013年末的五次高規(guī)格會議后，2014年中央一號文件昨日正式公布。延續(xù)去年中央農(nóng)村工作會議精神，一號文件再次強(qiáng)調(diào)糧食安全。

在備受關(guān)注的土地制度改革方面，政策更趨明確。一號文件首次提出，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。同時提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授黨國英說，一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農(nóng)村土地。

明確“三權(quán)分離”

銜接十八屆三中全會精神，一號文件提出，對承包地的權(quán)能，農(nóng)民除了占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)外，還擴(kuò)大至承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)。

與之配套，“三權(quán)分離”也出現(xiàn)在一號文件中。一號文件明確，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶此前在接受《第一財經(jīng)（微博)日報》專訪時表示，土地產(chǎn)權(quán)在集體所有權(quán)和籠統(tǒng)的承包經(jīng)營權(quán)之間不斷分割，并且分割天平不斷向農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)傾斜。這是35年來農(nóng)村基本經(jīng)營制度演進(jìn)的基本趨勢。

國土資源部法律中心主任孫英輝表示，此次承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，將再次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是保障農(nóng)民權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。

值得注意的是，一號文件提出，在推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作時，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。

不過，考慮到發(fā)展規(guī)模經(jīng)營時，“確權(quán)確地”會在一定程度上造成調(diào)整難度?！啊_股’意味著不但可以避免以上糾紛，同時將保證農(nóng)民在集體組織中的土地收益。”中國人民大學(xué)國家與發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員仝志輝表示。

為解決金融機(jī)構(gòu)擔(dān)憂，一號文件還提出，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)。孫英輝認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急需要修改農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、長遠(yuǎn)立法與試點(diǎn)結(jié)合。

“留地安置”首次出現(xiàn)

十八屆三中全會《決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。延續(xù)《決定》精神，一號文件提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。

在補(bǔ)償方面，一號文件提出，一方面補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地，對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障，另一方面因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益。其中，“留地安置”的表述是首次出現(xiàn)在中央文件中。

此前在中央政府制定的征地法律和指導(dǎo)性文件中，只有貨幣補(bǔ)償和人員安置的原則性條款，并沒有“留地安置”，但地方對此已有先行探索。浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所所長曹正漢在其發(fā)表的論文中指出，這是地方政府為了化解與農(nóng)民的利益沖突，在中央政策之外自主發(fā)明的一項(xiàng)地方政策。

留地安置是指地方政府征地時，除了給予村民和村集體貨幣補(bǔ)償外，按照征地面積的一定比例，返還給村莊的建設(shè)用地，用于安置被征地農(nóng)民。在留用地上，村集體可以獨(dú)立或與開發(fā)商合作，從事商業(yè)或工業(yè)開發(fā)，所得收益歸村莊集體所有。

仝志輝表示，應(yīng)該肯定“留地安置”在保障失地農(nóng)民就業(yè)方面的積極作用，但由于這種方式游走于法律邊緣，目前各地的管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，更需要通過中央文件以及相關(guān)法律保證其合法性。

建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度

在農(nóng)產(chǎn)品價格方面，一號文件要求，繼續(xù)堅(jiān)持市場定價原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度。具體來說，在市場價格過高時補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場價格低于目標(biāo)價格時按差價補(bǔ)貼生產(chǎn)者，保證農(nóng)民收益。

就當(dāng)前的補(bǔ)貼政策，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強(qiáng)此前在接受媒體采訪時表示，價格支持政策的效果最差，不但扭曲市場、弱化競爭力，還會造成社會資源和效率的巨大損失。

程國強(qiáng)認(rèn)為，價格補(bǔ)貼可以有兩種方式。一種是，實(shí)施目標(biāo)收益補(bǔ)貼。政府預(yù)先確定糧食的目標(biāo)價格，農(nóng)民按市場價格隨行就市銷售。當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，啟動該政策，按兩者之間的差價給予農(nóng)民補(bǔ)貼。

“這種目標(biāo)收益補(bǔ)貼既有價格支持的特征，又有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)，是由價格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型過程中普遍使用的政策措施?！背虈鴱?qiáng)表示。

另一種是實(shí)施種糧目標(biāo)收益保險。現(xiàn)階段加快試點(diǎn)糧食產(chǎn)量指數(shù)保險、糧食價格指數(shù)保險；中長期加快研究種糧目標(biāo)收益保險，即以種糧收入為保險標(biāo)的物，通過指數(shù)保險的方式保障農(nóng)民種糧收益，促進(jìn)糧食生產(chǎn)。

“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要提高精準(zhǔn)性，使補(bǔ)貼真正流向種糧大戶、專業(yè)合作社。種糧大戶要容易認(rèn)定、方便操作，就必須加快農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)明晰。”黨國英說，“這樣才能真正從農(nóng)民中培育專業(yè)大戶，使承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)支持政策惠及種地農(nóng)民。”