十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃日前經(jīng)調(diào)整后再次公布。一、二類立法項(xiàng)目從原有的68件增至102件,實(shí)際增加了制定能源法、房地產(chǎn)稅法,編纂民法典等34件項(xiàng)目。

全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室主任王瑞賀介紹,新增立法項(xiàng)目的重要內(nèi)容之一為落實(shí)稅收法定原則,將環(huán)境保護(hù)稅法、增值稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、關(guān)稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法列入一類立法項(xiàng)目。

一類項(xiàng)目為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案,中國政法大學(xué)財稅金融法研究所教授施正文介紹,這意味著這七部稅法可能會在2017年底,也即本屆全國人大常委會履職期限內(nèi)提請審議。這是繼2015年3月,全國人大常委會《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》對稅收法定作出的“路線圖”的細(xì)化。

立法規(guī)劃大調(diào)整

立法規(guī)劃調(diào)整在2015年5月就已現(xiàn)端倪,全國人大常委會在公布2015年立法工作計劃時,明確提出將初次審議網(wǎng)絡(luò)安全法,制定環(huán)境保護(hù)稅法、房地產(chǎn)稅法,以及啟動民法典編纂工作。

包括這4部法律在內(nèi)的34部法律,隨即在6月被調(diào)整進(jìn)十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。

從1991年全國人大常委會發(fā)布第一個立法規(guī)劃至今,“立法規(guī)劃經(jīng)常發(fā)生調(diào)整,因?yàn)檫@不是一個固定的計劃指令”,中國人民大學(xué)法學(xué)院教授朱景文告訴記者。

但此次調(diào)整的幅度在全國人大常委會立法規(guī)劃歷史上并不多見,這亦引起立法學(xué)者對立法完成率的擔(dān)憂?！耙活惡投惒莅傅膶徸h通過率在七屆全國人大時只有19%左右,”一名立法學(xué)學(xué)者告訴記者,“此后任期內(nèi)審議率逐漸升高,如今已達(dá)到60%左右,但現(xiàn)在立法項(xiàng)目基數(shù)變大,立法工作壓力可想而知?！?/p>

按照立法慣例,一般審議通過的法律基本上是立法規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目,當(dāng)屆人大沒有完成的立法項(xiàng)目一般會被列入下一屆的立法規(guī)劃中。

稅收法定路線細(xì)化

2015年3月,全國人大常委會制定的《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》(下稱《實(shí)施意見》)經(jīng)中共中央審議通過。“可以說,這是我國貫徹落實(shí)稅收法定原則的第一步,具有里程碑式的意義”,全國人大財經(jīng)委副主任委員郝如玉指出。

目前我國的18個稅種里,只有企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅由全國人大及其常委會立法,其余15個稅種均是以行政法規(guī)的形式頒布,其依據(jù)是1985年全國人大常委會給國務(wù)院的授權(quán)。

《實(shí)施意見》提出的路線圖從不再出臺新的稅收條例開始,在2020年時逐步將以往的行政法規(guī)上升為法律,最后廢除上述已施行30年的授權(quán)。

環(huán)境保護(hù)稅法、增值稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、關(guān)稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法率先進(jìn)入立法規(guī)劃。對此,中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌認(rèn)為,此次先行推進(jìn)立法的七大稅種,體現(xiàn)了落實(shí)稅收法定“先易后難”的原則,比如后三個稅種在稅收體系中屬于小稅種,立法條件相對成熟。

目前船舶噸稅適用的行政法規(guī)為國務(wù)院制定的《船舶噸稅暫行條例》,其剛剛于2011年取代由海關(guān)總署發(fā)布的《海關(guān)船舶噸稅暫行辦法》,從部門規(guī)章提升為行政法規(guī)。

“但關(guān)稅適用的《進(jìn)出口關(guān)稅條例》是根據(jù)《海關(guān)法》制定的,不能說沒有法律依據(jù),這是否必須升格為法律?”上述立法學(xué)學(xué)者說。

環(huán)境保護(hù)稅法草案已于2015年6月公開征求意見,“對環(huán)境污染行為征稅,就是將污染產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化,但環(huán)保稅法草案還談不上成熟,其主要是將征收了幾十年的排污費(fèi)改為征稅”,中國環(huán)境資源法學(xué)會副會長曹明德告訴記者。

房地產(chǎn)稅法被列入立法規(guī)劃引起社會關(guān)注,值得注意的是,這項(xiàng)立法由全國人大常委會預(yù)算工作委員會牽頭,財政部參與配合。中國政法大學(xué)財稅金融法研究所教授施正文表示,這將是首個由全國人大牽頭制定的稅法。其認(rèn)為,房地產(chǎn)稅法牽扯面廣,涉及部門、利益主體多,由全國人大主導(dǎo)立法,能更好排除部門利益干擾。

“稅法的專業(yè)性很強(qiáng),專業(yè)人才集中在國務(wù)院、財政部和稅務(wù)總局系統(tǒng),立法權(quán)回歸人大,可能會涉及人大與行政部門人員的調(diào)整,立法機(jī)制的轉(zhuǎn)換需要過渡時間?！敝炀拔恼f。

從立法技術(shù)上,同樣面臨考驗(yàn)的還有如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主立法。一名立法學(xué)學(xué)者介紹,目前我國沒有公民參與稅收立法的法律規(guī)范,更沒有公民參與討論開征、停征、減征稅種,以及確定稅率的機(jī)制。《立法法》僅規(guī)定,聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

“目前立法對這方面的準(zhǔn)備還不足,設(shè)計一個讓各方面都滿意的征求意見方案很難?！敝炀拔恼f。